Що заважає громадам виконувати стратегічні плани розвитку

Стратегія для людей – це стратегія, що працює, а не документ на поличці. Це перше, про що попереджають консультанти, які супроводжують розробку стратегічних планів розвитку громад. І на етапі планування всі погоджуються з цією тезою. Проте часто одразу після затвердження стратегії громади зустрічаються з низкою викликів… 

Продовжуємо цикл публікацій про те, яким має бути процес стратегічного планування розвитку в громадах. Раніше ми вже писали про два важливі критерії місцевої стратегії, що розробляється для людей. Це – залучення громадськості до співпраці та інформування про стратегічні плани.

Критерій 3. Впровадження Стратегії розвитку громади

  • Наявність окремого органу (робочої групи, комітету, ради), що відповідає за управління впровадженням стратегії розвитку.
  • Наявність документів, що визначають повноваження такого органу, та їх розміщення на сайті громади.
  • Проведення регулярних (не рідше 1 разу на півріччя) засідань робочої групи/комітету для аналізу динаміки досягнення цілей розвитку громади.
  • Наявність оперативного плану/плану впровадження Стратегії та його використання при плануванні діяльності структурних підрозділів ОМС, комунальних закладів (установ, підприємств).
  • Використання стратегії при розробленні галузевих стратегій і програм, програм соціально-економічного розвитку, плануванні річних бюджетів (їх узгодженість з цілями розвитку громади).
  • Використання Стратегії при розробленні проєктних заявок для залучення додаткового фінансування в рамках програм міжнародної технічної допомоги, регіональних, державних конкурсів.

Під час дослідження, що проводилось в рамках проєкту «Зміцнення демократичного врядування», ми запропонували 11 громадам оцінити свій досвід виконання місцевих стратегій розвитку. Наші партнери дуже серйозно поставились до цієї роботи: середній показник самооцінки за цим критерієм склав 9 балів з можливих 20. Під час подальших робочих зустрічей у громадах ми обговорили деякі виклики та перешкоди, з якими ОМС зустрічаються при впровадженні стратегічних планів. Наводимо їх нижче.

Теорія vs практика

Розроблення стратегії розвитку – дуже відповідальний процес, що потребує значних ресурсів – часу, знань і досвіду, коштів. Без цього неможливо провести повноцінний соціально-економічний аналіз і соціологічні дослідження, організувати професійну модерацію робочих зустрічей та консультацій, визначити можливі сценарії розвитку.

Дякуючи програмам міжнародної технічної допомоги, частина громад змогла отримати певну підтримку в розробленні стратегій розвитку – залучити експертів, провести репрезентативні опитування мешканців, скористатись перевіреною методологією. Інші проходили цей шлях самі, орієнтуючись на досвід колег.

Але і для перших, і для других на етапі розробки стратегічного плану механізми його впровадження є суто теоретичними – це лише розділ у готовому документі, прописаний за наданими методичними рекомендаціями. І, на жаль, більшість механізмів так і залишається зафіксованими суто на папері.

Помилки на етапі планування

Для справедливості, ці помилки є неминучими, оскільки для більшості громад це перший досвід роботи над стратегіями і зі стратегіями. Тож до об’єктивних чинників, які ускладнюють процес планування місцевого розвитку (незавершеність процесу децентралізації на момент написання стратегії, зміни в законодавстві, обмежені ресурси громад), додаються ще й такі особливості:

  • формальний підхід до планування та/або його окремих компонентів (особливо, що стосується залучення громадськості);
  • «всеохопність» стратегії, надмірна деталізація стратегічних і оперативних цілей;
  • похибки прогнозування й оцінки наявних ресурсів, пріоритетизації заходів, завдань і проєктів;
  • плагіат – як крайній вияв нерозуміння мети планування й формального підходу.

Цікаві та корисні спостереження про типові помилки стратегічного планування зібрані також в цій статті колег з Львівщини.

Відсутність механізмів впровадження

У кожній стратегії є розділ, що в загальних рисах описує систему впровадження (управління реалізацією) стратегічного плану. На практиці це від однієї до декількох сторінок, де уточнено:

  • хто буде координувати/адмініструвати процес впровадження стратегії;
  • як буде організовано взаємодію між різними відповідальними підрозділами;
  • чи буде створено окремий орган (комітет, робочу групу) з управління реалізацією стратегії та як він працюватиме;
  • які механізми моніторингу й актуалізації стратегії.

Як вже зазначалось вище, часто ця система існує лише на папері, і то в самому тексті стратегії. А реальне виконання стратегічного плану здійснюється скоріше «інтуїтивно», ніж цілеспрямовано та систематично.

Ще одна небезпека: коли про стратегічний план громади пам’ятає лише профільний відділ ОМС. Натомість інші структурні підрозділи, депутати, старости не знають про цей документ, не цікавляться його актуальністю та динамікою виконання цілей розвитку.

З досвіду Покровської селищної ТГ: стратегія розвитку – головний місцевий документ для всіх керівників і спеціалістів громади.

Відсутність планів дій до стратегії

Оперативний план, або план впровадження стратегії розробляється зазвичай на трирічну перспективу і деталізує завдання/заходи/проєкти у відповідності до стратегічних цілей. В ньому уточнюються терміни та індикатори виконання завдань, джерела фінансування, відповідальні.

Відсутність такого плану – ще один приклад формалізму та «інтуїтивного» впровадження стратегії. Водночас подекуди є практика використання планів соціально-економічного розвитку як плану дій до стратегії. 

До речі, залежно від методології використовуються різні підходи до укладання оперативного плану, а проте – вони можуть певною мірою доповнювати один одного. Так, в одній з громад, яка вже має детальний план дій на короткотермінову перспективу велику зацікавленість викликала практика створення технічних завдань (карток) на проєкти місцевого розвитку.

Неузгодженість місцевих документів

Цілком логічно, щоб плани впровадження стратегій закладали основу майбутніх програм соціально-економічного розвитку. Це дозволило б насправді інтегрувати стратегію в управлінський процес. На практиці стратегія та план дій з її реалізації часто «маються на увазі» при розробленні інших місцевих програм, але не є справді керівним документом. А планування роботи, ухвалення рішень, розподіл коштів знову зводиться до звичного «гасіння пожеж».

Плутанини додають й інші місцеві стратегії – розвитку соціальної сфери, медицини, культурних послуг. Вони так само мали б узгоджуватися зі стратегією розвитку, враховувати та посилювати її. Але і це відбувається не всюди.

З анкети самооцінювання досвіду громади у впровадженні стратегії розвитку

Неузгодженість місцевих і регіональних стратегій

За підтримки донорських програм (U-LEAD з Європою, DOBRE, окремі проєкти ПРООН, GIZ та ін.) вже в 2017-2018 роках новостворені громади із натхненням і завзяттям взялись за написання своїх стратегій розвитку. Ці документи були прийняті на період від чотирьох до десяти років.

Разом з тим у 2020 році була затверджена нова Державна стратегія регіонального розвитку, а також оновлені обласні стратегії. 

Неузгодженість цілей місцевого стратегічного плану з пріоритетами регіональної та державної стратегій створює додаткові труднощі для громад, зокрема під час подання проєктів на конкурс ДФРР чи розроблення інших місцевих документів.

Відсутність залучення зацікавлених сторін на етапі впровадження стратегії

І тут йдеться, з одного боку, про відсутність реального залучення всередині самої ради, а з іншого – про нерозуміння та не-участь мешканців, місцевих громадських організацій, бізнесу.

Виконання стратегії – справа не голови громади чи одного відділу: всі працівники, а тим паче керівники мають розуміти пріоритети розвитку громади, знати план дій і свої сфери відповідальності, бачити динаміку досягнення цілей. Стратегія має бути добре зрозумілою депутатам, від яких залежить виконання її заходів та які можуть і мають комунікувати її населенню.

Можливості участь мешканців у реалізації стратегії – тема окремої публікації. Наведемо тут лише деякі приклади:

  • розуміння та прийняття населенням місцевих реформ, популяризація нових практик (наприклад, виконання правил благоустрою, централізований збір та сортування сміття, використання енергоощадних технологій);
  • подання проєктів громадського бюджету, що узгоджуються з цілями розвитку громади, визначеними в стратегічному плані;
  • співфінансування місцевим бізнесом розвиткових проєктів у громаді;
  • залучення грантових коштів для проєктів розвитку громадськими організаціями;
  • участь мешканців у волонтерських рухах, органах самоорганізації населення, громадських заходах тощо.
З анкети самооцінювання: труднощі, з якими органи місцевого самоврядування зустрічаються при впровадженні стратегії.

Резюме

Частина громад вже «прожила» третину чи й половину терміну своїх стратегій. Подекуди минулого року вже й змінилась місцева влада, оновився склад рад, додались нові населені пункти. Змінились і зовнішні умови – можливості державного фінансування, регіональні стратегії, вимоги до місцевих реформ.

В цих умовах перегляд місцевих стратегічних планів, аналіз поточних результатів їх виконання та робота над помилками є особливо актуальними. І моніторинг стратегії є доброю нагодою для цього. 

Проєкт «Зміцнення демократичного врядування» реалізується ГО «Стратегії і технології ефективного партнерства» (ГО «СТЕП») за підтримки National Endowment for Democracy.